改革开放以来，陕西城市化进程加快。目前，迫切需要从实际出发，探索一条加快发展城市化进程的新路子。陕西走在全国西部大开发前列，早日实现建成西部经济强省的奋斗目标，提高城市化水平至关重要。加快城市化建设步伐，是实现陕西经济发展从量的扩张向质的提高转变的有效途径，是实施西部大开发战略的突破口，也是实现第三个战略目标的必由之路。为此，陕西省城市调查队成立课题组就陕西城市化问题进行了专题研究。
　　一、陕西城市化的基本判断
　　新中国成立五十年来，陕西城市数量由3座增加到13座，建制镇由1954年的111座增加到919座。城镇人口由1955年的245万人增加到1162.88万人，城镇人口占总人口的比重由14.3%上升到32.3%。非农业人口由1955年的167万人增加到777万人，比重由7.5%上升到21.1%。陕西城市化进程经历了初步发展、大起大落、徘徊不前、快速发展和城市升级五个阶段。
　　1.初步发展阶段。1950—1957年，国家投资的156个重点建设项目中，在陕布局了24个，加上配套的50多个大中型项目相继建设，使大量的工人、技术和管理人员及其家属迁入，工矿企业招收了大量工人。同时，17所高等学校也陆续迁入或组建并相继招生，使城镇人口迅速增长。城镇人口由100余万人增加到285.4万人，城镇非农业人口增加到211.4万人，分别占全省总人口的15.8%和11.7%，年均递增12%以上。
　　2.大起大落阶段。1958—1965年，由于经济发展起伏不定，城市化发展水平亦随之大起大落。大跃进的1958年市镇人口增加157.5万人，城市化水平达到24.2%；1960年城市化水平达到25.6%；随后，由于三年自然灾害，经济滑坡，国家动员大批城镇人口回乡，调整市镇建制，城市由5个减少为4个，城镇由127个减少为75个，城镇人口大幅度减少。到1964年，全省城镇人口减少到324.4万人，非农业人口减少为128万人，分别占全省总人口的15.5%和10.9%，降到1960年以后的最低点。
　　3.徘徊不前阶段。1966—1977年，十年“文革”时期，我国实行以粮为纲的方针，一方面在国家在陕建设大中型工业项目较少，又动员大批干部和知识青年上山下乡，使城镇发展停滞不前甚至萎缩。另一方面，由于陕西特殊的地理位置，使之成为三线建设的重点区域，国家把大量的工业企业布置在远离城镇的山区，使工业布局很难促成城镇的发展。12年间，全省仅增加一座城市，而减少了2个城镇，城镇总人口和非农业人口所占比重分别在15.7%—16.3%和10.9%—11.4%之间徘徊。
　　4.快速发展阶段。1978—1993年，实行改革开放，经济迅速发展，使一批城镇迅速发展起来。到1993年，全省城市由5座增加到13座，建制镇由73座增加到400座，居住在城镇的人口和非农业人口分别达到875万人和659.6万人，占全省总人口的26.3%和19.7%。
　　5.城市升级阶段。1994年以后，虽然城市数量没有增加，但部分城市地改市行政级别提升了，原来是县级建制的渭南、榆林市等6个城市均提升或改为地级城市，城市各项职能显著增强。
　　陕西处于经济欠发达地区，尽管城市化起步早，但水平低，规模小、数量少。2000年，城市化水平居全国31个省、市、区第20位。城市化进程中存在的主要问题，一是城市化起步早，发展慢。陕西是中华民族的发祥地，具有悠久的历史和灿烂的文化。区域开发很早，城市发展在全国也是较早地区之一。从原始社会末期到解放前，伴随着社会的变迁和经济的发展，陕西城市在历史上有过辉煌，由于战争等原因，到解放前夕仅剩一座。从解放初期到1972年，陕西城市才增加到5座，在其后的20年里，也就是到1993年才增加到13座，从1994年至今，除地改市升级外，几乎没有增加一座城市。
　　二是城市规模小，数量少。2000年，全国667个城市中，百万人口以上的特大城市37个，50—100万人口的大城市51个，20—50万人口的中等城市216个，20万人口以下的城市363个。而陕西仅西安市属特大城市，占全国的2.7%；咸阳和宝鸡城市人口分别达到49.9万人和47.2万人接近大城市，仅占全国的0.9%；其余均为中小城市，占全国的1.9%。再与人口规模基本相当的黑龙江、贵州、福建三省相比，陕西城市数量与贵州相同，比福建和黑龙江少10个和27个。
　　三是城市化水平低，功能差。据人口普查，2000年全省城镇人口为1163万，占常住人口的32.3%，即城市化水平为32.3%，同第四次人口普查相比，上升10.8个百分点。但低于全国3.8个百分点，在全国31个省、市、区中列第20位，后移两个位次。再与人口规模基本相同的黑龙江、贵州、福建比较，仅仅比贵州高9个百分点，分别比福建、黑龙江低20个百分点和30个百分点。而十年前城镇化水平约同于福建省，现在竟然落后了20个百分点。
　　二、城市化发展的机遇和制约因素
　　陕西城市化发展过程中，曾经有过两次机遇，一次是50年代作为国家重点建设地区，第二次是改革开放以后我国处在短缺经济时期，第一次机遇抓住了，而与第二次机遇失之交臂。目前，陕西面临第三次机遇。
　　1.西部大开发机遇。1998年，国家做出开发西部重大决策，为陕西加快发展经济，加快城市化进程提供了难得的机遇。一是加快基础设施建设的步伐，主要是铁路、公路、机场、天然气管道管线、大中型水利工程和市政建设。二是加强生态环境的保护和建设，国家不断加大财政投入力度，稳步推进“退耕还林（草）”绿化荒山荒漠、防沙治沙、天然林保护，加强水土流失的综合治理。
　　西部大开发的主要目标是侧重于各个地区的各类资源开发，加大力度建设各类基础设施，因而西部大开发战略的实施对于促进陕西城镇发展和城市化水平提高具有特别重要的意义。资源的开发和各类基础设施的建设，特别有利于资源型和交通型城市的发展，是提高城市化水平千载难逢的机会。
　　2.山川秀美工程与扶贫开发建设机遇。实施“退耕还林（草），封山育林，个体承包，以粮代赈”工程过程中，我省每年得到国家财政补助资金10亿元。同时，陕北有25个县（区），陕南有26个县被定为国家或省级贫困县。国家和省政府每年拨付扶贫资金近3亿元。每年得到山川秀美工程资金和扶贫资金10多亿元。
　　3.撤地设市机遇。九十年代以来，陕西城市化步伐加快，先后有6个县级市升级或改制为地级市。这一形式的变化，不仅为城市化的发展提供了现代化的科学规划理念，而且也为他们提供了大量的建设资金；不仅提高了他们与外界交流的机会，而且也为他们招商引资，加快城市化发展提供了机遇，将会极大的促进这6个城市的跳跃式发展。
　　然而，制约城市化发展的因素不少，从陕西城市化发展的实际情况来看，主要有以下几个方面：
　　首先，成本较高，资金筹集渠道不畅。我省地处西部经济欠发达地区，全省城镇建设资金占不到财政支出的1%，建设资金投入不足，使城市规模发展速度缓慢。而城市财政支撑的人头费却较高，致使农民进城的成本很高，农民迁移和身份转换的启动资本严重不足，在创业资本需求的满足方面，流动人口无法运用自有资产作抵押得到城市金融支持。同时，城市建设资本投入机制不健全，城市化面临资本严重短缺。
　　其次，布局分散，聚集辐射功能较弱。全省人口、经济总量三分之二以上集中于关中地区，人口居住集中，交通便利，经济发展水平相对较高。陕北黄土高原和陕南秦巴山地占全省总面积80%以上，交通条件较差，经济落后，“九五”时期五地（市）仅有4个中心城市，农村小城市占乡镇总数的37%，城镇规模小，分布不合理，难以发挥其聚集效应和辐射带动作用。
　　第三，政策滞后，新生居民“体外”生存。由于我国户籍管理长期形成的“二元结构”特征，农民或外来流动人口进城定居的门槛很难逾越。近年来，虽然一些城市也进行了户籍管理改革，放宽了进城定居人口的限制条件，流入人口增加，为流入地创造了巨大的社会财富，但不能享受当地子女教育、劳动就业、住房、医疗、养老等社会保障福利，使他们心理不稳定。
　　第四，载体较弱，吸纳就业能力有限。城市支柱产业脆弱，就业能力不足。同时由于小城市没有形成稳定的支柱产业或优势产业，不能有效带动其他产业全面发展，而第三产业并不能孤立地发展，城市产业链条脱节，其功能很不健全，影响了城市的经济社会发展。
　　第五，理念落后，城市管理水平较低。目前，城市的管理，有的仍然沿用计划经济模式，政府“一揽无余”，没有将市场机制真正引入城市化管理，用经营城镇的理念来建设城市，营运市镇，加强基础设施建设，完善社会服务及居住服务的功能。一些城市规划水平较差，缺乏全局规划统筹指导，致使城市建设往往出现“一年建，二年改，三年推倒再重来”，使原本就十分有限的建设资金浪费，而更加拮据。
　
来源：陕西省统计局网络办